Oleh : Anton Christanto Pemerhati dan Pengamat Sosial Politik Tinggal di Boyolali
Mudanews.com OPINI | Dalam sistem pemerintahan daerah di Indonesia, hubungan antara kepala daerah (bupati/wali kota) dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) merupakan hubungan checks and balances. Kepala daerah bertindak sebagai eksekutif, sedangkan DPRD menjalankan fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 96 ayat (1) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Salah satu persoalan yang sering muncul adalah apakah proyek-proyek pembangunan dapat dijalankan oleh kepala daerah tanpa persetujuan DPRD, hanya dengan menggunakan Peraturan Kepala Daerah (Perkada).
Kedudukan Perkada dalam Sistem Hukum Daerah
Peraturan Kepala Daerah (Perkada) adalah peraturan yang ditetapkan oleh kepala daerah untuk melaksanakan Peraturan Daerah (Perda) atau melaksanakan kewenangan administratif tertentu. Hal ini sejalan dengan Pasal 246 ayat (1) UU No. 23 Tahun 2014, yang menyatakan bahwa Perkada ditetapkan untuk melaksanakan Perda atau atas kuasa peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
Dalam hierarki peraturan perundang-undangan, Perkada berada di bawah Perda sebagaimana diatur dalam Pasal 8 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Oleh karena itu, Perkada tidak boleh bertentangan dengan Perda maupun peraturan yang lebih tinggi.
Perkada bukan instrumen legislasi anggaran, melainkan instrumen administratif dan teknis. Perkada tidak memiliki kewenangan membentuk kebijakan anggaran baru, karena kebijakan anggaran merupakan ranah bersama antara kepala daerah dan DPRD.
Prinsip Pengelolaan Keuangan Daerah
Dalam sistem keuangan daerah, APBD merupakan dasar hukum utama pelaksanaan seluruh kegiatan pembangunan. Hal ini ditegaskan dalam:
Pasal 65 ayat (1) huruf b UU No. 23 Tahun 2014, yang menyatakan bahwa kepala daerah mengajukan rancangan APBD kepada DPRD
Pasal 311 ayat (1) UU No. 23 Tahun 2014, yang menyebutkan bahwa APBD ditetapkan dengan Peraturan Daerah setelah dibahas dan disetujui bersama DPRD
Pasal 3 ayat (1) PP Nomor 12 Tahun 2019 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, yang menegaskan bahwa pengelolaan keuangan daerah dilakukan secara transparan, akuntabel, dan berdasarkan peraturan perundang-undangan
Implikasinya:
* Setiap proyek pembangunan yang menggunakan APBD wajib tercantum dalam APBD
* Proyek yang tidak tercantum dalam APBD tidak memiliki dasar hukum anggaran
* Kepala daerah dilarang menetapkan secara sepihak proyek baru yang membebani keuangan daerah tanpa persetujuan DPRD
Dengan demikian, proyek pembangunan tidak dapat dijalankan hanya dengan Perkada apabila:
1. Menggunakan APBD
2. Menimbulkan kewajiban keuangan daerah
3. Mengubah prioritas atau struktur anggaran
Pengecualian yang Bersifat Terbatas
Dalam kondisi tertentu, kepala daerah memang diberi ruang diskresi yang terbatas, antara lain:
1. Keadaan darurat, seperti bencana alam atau kondisi luar biasa, sebagaimana diatur dalam Pasal 69 ayat (1) UU No. 23 Tahun 2014 dan Pasal 28 PP No. 12 Tahun 2019
2. Pelaksanaan anggaran yang telah disetujui DPRD, di mana Perkada hanya berfungsi sebagai aturan teknis pelaksanaan
3. Belanja wajib dan mengikat, seperti gaji ASN dan kewajiban kontraktual, sebagaimana diatur dalam Pasal 17 PP No. 12 Tahun 2019
Namun demikian, dalam seluruh pengecualian tersebut, kepala daerah tetap wajib menyampaikan laporan dan pertanggungjawaban kepada DPRD, sesuai Pasal 71 UU No. 23 Tahun 2014.
Risiko Hukum dan Politik
Apabila kepala daerah memaksakan proyek pembangunan tanpa persetujuan DPRD dengan hanya menggunakan Perkada, maka terdapat risiko serius, antara lain:
* Cacat hukum administratif, karena melanggar mekanisme penganggaran (UU 23/2014 dan PP 12/2019)
* Penyalahgunaan wewenang, yang dapat dijerat melalui Pasal 3 UU Tipikor (UU No. 31 Tahun 1999 jo. UU No. 20 Tahun 2001)
* Konflik politik dan kelembagaan dengan DPRD
* Temuan BPK, sebagaimana kewenangannya diatur dalam Pasal 23E UUD 1945
*Kesimpulan*
Secara prinsip hukum tata pemerintahan daerah, proyek-proyek pembangunan di kabupaten/kota tidak dapat dijalankan oleh bupati atau wali kota tanpa persetujuan DPRD apabila proyek tersebut berkaitan dengan penggunaan APBD.
Perkada tidak dapat menggantikan fungsi persetujuan DPRD, karena kewenangan anggaran merupakan kewenangan konstitusional DPRD. Perkada hanya sah digunakan sebagai instrumen pelaksana, bukan sebagai alat untuk menghindari mekanisme persetujuan DPRD.
Praktik menjalankan proyek pembangunan tanpa persetujuan DPRD bukan hanya melanggar hukum, tetapi juga merusak prinsip akuntabilitas, transparansi, dan tata kelola pemerintahan yang baik.